L’État seul ou la fédération : deux manières d’organiser la puissance

 

Faut-il s'allier ou rester indépendant ?

Il existe, pour parler vite, deux rêves contraires en politique.

Le premier est celui de la souveraineté solitaire. Un pays chez lui. Un État qui décide seul de ses lois, de ses frontières, de sa monnaie, de ses impôts, de ses alliances, de ses querelles et de ses imprudences. L’idée a de quoi séduire. Elle flatte une vieille passion humaine : celle de n’obéir qu’à soi-même, ou du moins d’en avoir l’illusion honorable. Dans cette configuration, nul besoin de négocier chaque norme, chaque budget, chaque règle commerciale avec des partenaires qui ont l’élégance rare des gens convaincus que leur intérêt particulier coïncide miraculeusement avec l’intérêt général.

L’État souverain présente un avantage évident : il maîtrise, en principe, l’ensemble des grands instruments de décision. Il peut fixer ses priorités, protéger certains secteurs, ouvrir ou fermer ses frontières commerciales, conduire sa politique budgétaire, choisir sa monnaie ou sa banque centrale, définir ses normes, et arbitrer seul entre efficacité économique, justice sociale et stabilité politique. Il peut aussi aller vite. C’est une vertu qu’on célèbre beaucoup dans les discours, surtout chez ceux qui n’ont jamais vu un ministère travailler.

Mais cette solitude a un prix.

Car un État isolé, surtout s’il est de taille modeste, ne dispose pas toujours d’un marché intérieur suffisant, d’une puissance financière suffisante, d’une base productive suffisante ou d’un poids diplomatique suffisant pour peser durablement dans les grands rapports de force du monde. Il est libre, certes. Libre de décider seul. Mais aussi libre de subir seul les chocs extérieurs, les dépendances commerciales, les variations monétaires, les pénuries stratégiques, les pressions de ses créanciers, les humeurs des marchés, et l’amabilité proverbiale des grandes puissances lorsqu’elles défendent leurs intérêts.

La souveraineté intégrale est donc un pouvoir réel, mais un pouvoir qui peut se révéler étroit. Elle donne la main sur les instruments ; elle ne garantit pas la force nécessaire pour les faire produire tous leurs effets. On peut posséder seul les clefs de sa maison et découvrir, un soir de tempête, que la maison est bien petite, que la toiture prend l’eau, et que le voisin, lui, possède le barrage, le grenier et la route.

À l’autre extrémité, il existe un second modèle : la fédération.

Cette fois, plusieurs entités politiques acceptent de se lier dans un ensemble plus vaste, régi par des institutions communes. On n’est plus dans la simple coopération entre gouvernements polis, ni dans l’alliance provisoire conclue entre deux sommets diplomatiques et trois poignées de main. On entre dans un ordre politique plus structuré : une Constitution, un pouvoir commun, une hiérarchie des normes, une répartition des compétences, des institutions permanentes, et généralement un budget commun d’une autre ampleur que les caisses d’une simple organisation internationale.

Dans une fédération, tout n’est donc plus décidé au même niveau. Certaines compétences relèvent du pouvoir central ; d’autres restent attribuées aux entités fédérées. Le principe n’est pas l’effacement pur et simple des territoires composant l’ensemble, mais le partage de la souveraineté. C’est une mécanique plus subtile qu’il n’y paraît. Elle suppose qu’on accepte de perdre une part d’autonomie locale pour gagner en cohérence collective, en stabilité institutionnelle, en taille critique et en capacité d’action.

L’exemple le plus parlant est celui des États-Unis. Le pays n’est pas une juxtaposition administrative de provinces obéissantes ; c’est une fédération. Le pouvoir y est réparti entre le niveau fédéral et les États fédérés. La Constitution des États-Unis organise ce partage, et le dixième amendement rappelle que les pouvoirs non délégués au gouvernement fédéral, et non interdits aux États, sont réservés aux États ou au peuple. Autrement dit : l’union existe, mais elle n’absorbe pas tout. Elle encadre, elle arbitre, elle unifie certains domaines essentiels ; elle ne transforme pas pour autant chaque État en simple bureau local d’une administration centrale affamée de formulaires.

Il faut toutefois se garder d’une simplification commode. Dire des États-Unis qu’ils formeraient naturellement “une seule et même nation” serait une formule un peu paresseuse. Ce qui est certain, c’est qu’ils constituent une fédération politique ancienne et puissante, dotée d’institutions communes solides, d’un gouvernement fédéral, d’une banque centrale, d’un marché intérieur intégré, et d’une capacité de décision à grande échelle. Cette construction a contribué à faire émerger une identité politique commune, sans abolir les différences régionales, sociales, historiques ni culturelles. Une fédération n’est pas l’absence de diversité ; c’est une manière de l’organiser sans laisser l’ensemble se dissoudre.

Les avantages d’un système fédéral sont considérables. La taille du marché facilite les échanges. L’existence d’institutions communes réduit certains coûts de coordination. Un droit commun et des règles communes peuvent accroître la lisibilité pour les ménages, les entreprises et les investisseurs. Un budget fédéral permet, selon les cas, de financer des politiques d’envergure, de mutualiser certaines dépenses, ou d’amortir des chocs qui frapperaient plus durement une entité laissée à elle-même. On gagne aussi en poids stratégique : il est plus facile de négocier, de produire, d’innover, de se défendre ou d’investir lorsqu’on n’est plus seul.

Mais ici encore, le tableau n’a rien d’idyllique.

Car la fédération suppose de supporter des désaccords permanents sur la répartition des compétences, sur les transferts financiers, sur les priorités budgétaires, sur les solidarités jugées légitimes, sur les règles communes et sur la frontière toujours disputée entre ce qui doit être décidé au centre et ce qui doit demeurer local. La puissance collective s’achète au prix de débats incessants, d’arbitrages parfois laborieux, et d’une frustration régulière des territoires qui estiment donner trop, recevoir trop peu, ou être gouvernés par des gens dont ils ne partagent ni l’accent, ni les mœurs, ni les obsessions.

Nous avons donc, en somme, deux pôles.

D’un côté, l’État pleinement souverain, maître de ses instruments, jaloux de son autonomie, exposé aussi à la solitude de ses limites. De l’autre, la fédération, plus vaste, plus robuste, plus intégrée, mais fondée sur un partage de souveraineté qui oblige chacun à renoncer à une partie de sa liberté de décision immédiate.

Le problème, évidemment, est que le monde réel aime médiocrement les oppositions trop propres.

Les pays ne sont pas condamnés à choisir entre l’isolement majestueux et la fusion politique complète. Entre ces deux extrêmes, il existe toute une série de formules intermédiaires : accords commerciaux, unions douanières, marchés communs, coordinations économiques, unions monétaires. Bref : tout un nuancier de l’intégration, allant de la simple ouverture réciproque à la quasi-union.

C’est précisément ce que l’économiste Bela Balassa a cherché à penser : non pas les deux extrêmes, que tout le monde aperçoit à peu près, mais les degrés intermédiaires par lesquels plusieurs pays peuvent rapprocher leurs économies sans devenir immédiatement un seul État.

Et c’est là que les choses deviennent intéressantes.

Parce qu’entre la solitude souveraine et la fédération, il n’y a pas le vide. Il y a toute l’histoire compliquée des intégrations incomplètes.

Birdy Doc