Un choc pour tous... Chacun pour soi ?

Quelle réaction de l'Europe et des pays qui la compose face à un choc qui les affecte tous : coopération ou chacun pour soi ?

Ce qui suit va un peu plus loin que le cœur strict du programme. Mais cela permet de mieux comprendre pourquoi, même quand toute la zone euro est touchée par le même choc, la coordination budgétaire ne va pas de soi.

Un choc symétrique, c’est un choc économique qui touche l’ensemble des pays d’une zone dans le même sens général, même si son intensité peut varier d’un pays à l’autre. La crise du Covid-19 en est un bon exemple : partout en Europe, l’activité a ralenti, la production a été perturbée, l’emploi a été menacé, et les États ont dû intervenir pour éviter l’enfoncement de l’économie.

À première vue, on pourrait croire que ce type de choc simplifie les choses. Après tout, si tout le monde est touché, tout le monde a intérêt à agir. Donc tout le monde devrait coopérer. Dit comme ça, c’est presque reposant. En pratique, beaucoup moins.

La Banque centrale européenne peut agir, parce qu’elle conduit une politique monétaire pour l’ensemble de la zone euro. Quand le choc est commun, la logique d’une réponse monétaire commune est donc relativement claire. Mais du côté de la politique budgétaire, les choses se compliquent immédiatement. Chaque État garde son propre budget, ses propres contraintes, sa propre dette, ses propres préférences, et surtout ses propres calculs. L’Europe partage une monnaie. Elle partage un peu moins spontanément la facture.

Bien sûr, il existe des différences de préférences économiques. Certains pays acceptent plus facilement de creuser leur déficit pour soutenir l’activité. D’autres sont beaucoup plus réticents à l’idée d’augmenter l’endettement public. Certains gouvernements veulent agir vite. D’autres préfèrent attendre, observer, consulter… et parfois ne pas bouger trop vite. Jusque-là, rien de nouveau.

Mais le vrai nœud du problème est ailleurs. Il tient au passager clandestin.

Imaginons qu’un pays décide de relancer son économie en augmentant ses dépenses publiques. Cette relance soutient sa demande intérieure. Très bien. Mais une partie de cette demande va se porter sur des biens importés. Donc ses partenaires commerciaux en profitent aussi. Autrement dit, un pays qui fait l’effort de relance ne travaille pas seulement pour lui : il soutient aussi, en partie, l’activité des autres.

Et c’est là qu’apparaît la tentation du passager clandestin. Chaque gouvernement peut être tenté de se dire :
“Pourquoi creuser mon déficit si mon voisin peut le faire à ma place ? Je profiterai quand même de sa relance.”

Pris isolément, le raisonnement se tient. Politiquement, il est même assez séduisant.

Le problème, c’est que si tous les pays raisonnent de cette manière, alors plus personne ne fait l’effort.

Et c’est là qu’on passe du passager clandestin au dilemme du prisonnier.

Le mécanisme est simple. Pris séparément, chaque État a intérêt à ne pas relancer, pour éviter d’augmenter sa dette et son déficit. Mais si tous adoptent cette stratégie, la relance collective n’a pas lieu, la récession dure plus longtemps, le chômage augmente davantage, et tout le monde finit par y perdre. Ce qui est rationnel individuellement devient mauvais collectivement.

C’est exactement le principe du dilemme du prisonnier : chacun fait un calcul logique… et le résultat final est médiocre. Parfois même franchement mauvais.

On comprend alors que, face à un choc commun, la coordination n’est pas seulement difficile. Elle est fragile. Même si tous les États savent qu’une action collective serait préférable, chacun a une incitation à attendre que les autres commencent.

La crise du Covid l’a montré de façon très concrète. Face à l’ampleur du choc, les États européens ont finalement accepté la mise en place d’un plan de relance commun, NextGenerationEU, financé en partie par un emprunt partagé. Mais cette décision n’a rien eu d’évident. Elle a nécessité de longues négociations, des tensions, des compromis. Autrement dit, pour éviter qu’un défaut de coordination n’aggrave la crise, il a fallu construire la coopération politiquement. Elle ne s’est pas imposée d’elle-même.

On comprend alors pourquoi l’absence d’un véritable budget européen commun pose problème.

Car enfin, si la zone euro disposait d’un budget fédéral important, capable de soutenir directement l’activité à l’échelle commune, la question se poserait autrement. La relance ne dépendrait plus seulement de décisions nationales séparées, toujours fragiles, toujours discutées. Elle pourrait être décidée, ou au moins organisée, à un niveau réellement commun.

Et là, la comparaison avec les États-Unis est éclairante. Le budget de l’Union européenne représente environ 200 milliards d’euros par an. À l’échelle d’un continent, c’est modeste. Très modeste. Même si, ponctuellement, des dispositifs comme NextGenerationEU ont permis d’augmenter temporairement la capacité d’intervention.

À l’inverse, les dépenses fédérales américaines atteignent environ 6 800 milliards de dollars. Là, on change clairement d’échelle. On ne parle plus d’un budget d’accompagnement, mais d’un véritable levier macroéconomique.

D’un côté, un budget européen limité, construit par compromis, qui ressemble davantage à une caisse commune qu’à un véritable budget fédéral. De l’autre, un État capable de mobiliser des montants massifs quand il décide d’agir.

On comprend alors pourquoi la réponse budgétaire américaine peut être plus directe face à un choc commun. Dans la zone euro, faute d’un tel outil, il faut reconstruire à chaque fois — ou presque — une coordination entre États. Et comme souvent, cela prend du temps.

L’expérience du Covid a d’ailleurs relancé le débat sur cette capacité budgétaire commune. Des propositions existent pour renforcer les outils européens en cas de crise. Cela montre bien que la question n’est pas réglée. L’Union a compris qu’une monnaie commune sans véritable capacité d’action commune la laisse structurellement fragile. Elle n’a pas encore complètement résolu le problème.

Et la question dépasse désormais le seul domaine économique. Avec la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, l’Union européenne s’interroge de plus en plus sur sa capacité à financer en commun des dépenses stratégiques, notamment dans le domaine de la défense. Là encore, le même problème revient : comment faire face ensemble à un coût collectif quand les budgets restent largement nationaux ?

Au fond, ce détour par le passager clandestin et le dilemme du prisonnier permet de comprendre une chose essentielle : dans la zone euro, la coopération n’est pas difficile seulement parce que les États ne sont pas d’accord. Elle est difficile parce que chacun a une bonne raison d’attendre que les autres fassent l’effort.

Et tant qu’il n’existe pas de véritable capacité budgétaire commune à la hauteur des enjeux, la coordination restera fragile, négociée, lente… et souvent en retard sur la crise.