Un euro pour les gouverner tous*… et des États pour compliquer le reste

Emmanuel Macron et Angela Merkel finalise un plan de relance européen (en 2020)... Dans la douleur.

Dans la zone euro, la monnaie est unique, gérée par une institution indépendante, la Banque centrale européenne, tandis que les budgets restent nationaux et sont décidés par les gouvernements. En apparence, chacun garde donc son budget. En réalité, chacun le garde… sous surveillance. Les États ne peuvent pas faire absolument ce qu’ils veulent, puisque leurs finances publiques s’inscrivent dans un cadre européen réformé en 2024, qui maintient les grands repères de déficit et de dette tout en organisant un suivi plus individualisé des trajectoires budgétaires. En clair : le budget reste national, mais l’œil européen n’est jamais très loin.

Cette répartition des rôles crée un problème assez simple à comprendre, même si les institutions européennes ont parfois le talent rare de rendre simple ce qui pourrait être dit simplement. La politique monétaire est centralisée. La politique budgétaire reste nationale. Donc, quand la conjoncture se dégrade, les États n’ont pas tous les mêmes besoins, pas les mêmes moyens, pas les mêmes urgences, et pourtant il faudrait réussir à agir ensemble. Dit autrement : on partage la même monnaie, mais pas forcément le même diagnostic, ni la même situation, ni la même envie de faire des efforts pour les autres. Forcément, cela frotte.

En théorie, coordonner les politiques économiques devrait consister à tenir compte non seulement de la situation de chaque État, mais aussi des effets de ses décisions sur les autres. Car dans une union monétaire, aucun pays n’agit vraiment seul. Une relance décidée ici peut soutenir l’activité là-bas. Une politique plus restrictive ici peut peser sur les voisins. Les économies sont interdépendantes. Le problème, c’est que les gouvernements, eux, restent d’abord responsables devant leurs électeurs nationaux. Et un gouvernement pense rarement d’abord à la prospérité du voisin à quelques mois d’une élection. C’est humain. Ce n’est pas toujours brillant en matière de coordination.

Il est donc difficile de mettre en place une politique commune quand elle risque d’être coûteuse, au moins à court terme, pour des pays qui vont relativement bien, mais bénéfique surtout à des pays plus fragiles. L’intérêt commun européen existe, bien sûr. On le célèbre dans les discours, dans les sommets, dans les communiqués. Il est parfois un peu moins éclatant quand arrive le moment de payer.

Prenons un exemple simple : la comparaison entre l’Allemagne et la France à la veille de la crise du Covid.

En 2019, l’Allemagne affichait une situation économique globalement favorable. Son commerce extérieur de biens présentait un excédent de 223,6 milliards d’euros. Son chômage était faible, autour de 3 à 3,5 % selon les indicateurs retenus. Ses finances publiques étaient solides : le solde public était excédentaire, autour de +1,5 % du PIB, et la dette publique était redescendue à 59,5 % du PIB, donc juste sous le seuil symbolique de Maastricht. Autrement dit, du point de vue conjoncturel et budgétaire, l’Allemagne abordait la période dans une position plutôt confortable. En économie, on n’appelle pas ça le paradis. Mais on n’en est pas très loin.

La France, au même moment, se trouvait dans une position moins favorable. En 2019, elle enregistrait un déficit public de 3,0 % du PIB et une dette publique de 97,9 % du PIB. Son taux de chômage moyen s’élevait à 8,4 % sur l’année. Son commerce extérieur était nettement moins brillant que celui de l’Allemagne, avec un déficit commercial de biens important. Le contraste est donc assez net : les deux pays n’entrent pas dans la période avec la même marge de manœuvre, ni avec les mêmes priorités. L’un peut regarder l’avenir avec un peu de sérénité. L’autre regarde surtout les voyants rouges en espérant qu’ils ne clignotent pas tous en même temps.

On comprend alors pourquoi la coordination est difficile. Un pays qui va relativement bien n’a pas forcément envie de soutenir une politique plus expansionniste. Et là, il faut expliquer le mot, parce qu’à l’oral il vaut mieux éviter de perdre tout le monde au troisième paragraphe. Une politique expansionniste, c’est une politique qui cherche à stimuler l’activité économique, par exemple en augmentant les dépenses publiques, en baissant certains impôts, ou en facilitant le crédit. L’idée est simple : on injecte de la demande dans l’économie pour relancer la croissance et l’emploi. Les pays en difficulté y sont souvent plus favorables. Les pays en meilleure santé, eux, y voient plus volontiers un risque de déficit, d’endettement ou de surchauffe. Autrement dit, les mêmes mesures ne sont pas perçues de la même manière par tout le monde. Ce qui, dans l’Union européenne, est une manière polie de dire que l’accord n’arrive pas tout seul.

Or la France, par exemple, ne peut pas utiliser seule l’instrument monétaire pour s’adapter à sa situation. Elle ne peut ni fixer ses taux d’intérêt, ni décider seule d’assouplir la création monétaire. Cette compétence appartient à la BCE, qui raisonne à l’échelle de toute la zone euro. Si la situation française justifierait, à elle seule, une politique plus souple, cela ne suffit pas : encore faut-il que cette orientation convienne à l’ensemble. Le levier monétaire est donc commun. C’est la règle. Et parfois, c’est aussi la frustration.

Le gouvernement français peut alors être tenté de recourir à la politique budgétaire pour soutenir l’activité et l’emploi. Mais là encore, les choses se compliquent.

Premier problème : la marge de manœuvre budgétaire n’est pas illimitée. Avec un déficit public déjà à 3,0 % du PIB et une dette proche de 98 % du PIB en 2019, la France n’aborde pas la période avec la même liberté qu’un pays dont les finances publiques sont plus solides. Elle peut agir, bien sûr. Mais elle agit sous contrainte. La relance budgétaire est toujours plus séduisante quand c’est quelqu’un d’autre qui a les comptes en ordre.

Deuxième problème : une relance budgétaire menée par un seul pays ne profite pas forcément entièrement à ce pays. Si la France augmente ses dépenses publiques ou baisse les impôts pour soutenir la consommation, les ménages disposeront d’un pouvoir d’achat plus élevé. Très bien. Mais ils n’utiliseront pas nécessairement cet argent pour acheter uniquement des produits fabriqués en France. Ils peuvent aussi acheter des biens importés : des vêtements, des équipements électroniques, des voitures, des jouets, bref tout ce que la mondialisation met gentiment à portée de carte bancaire. Dans ce cas, une partie de l’effort budgétaire français soutient aussi l’activité chez les partenaires commerciaux. La France paie, et une partie des effets positifs voyage.

Cela signifie qu’une politique budgétaire nationale isolée peut bien avoir des effets positifs sur la croissance et l’emploi du pays qui la mène, mais que ces effets seront en partie “fuyants”, parce qu’une part de la demande supplémentaire se transforme en importations. Le pays assume donc le coût budgétaire initial, tandis qu’une partie des bénéfices se diffuse ailleurs. On comprend alors pourquoi les gouvernements hésitent. Ils savent qu’une action commune serait plus efficace. Mais ils savent aussi qu’agir seuls revient souvent à arroser un jardin dont la clôture est percée.

Voilà pourquoi, dans la zone euro, tout le monde parle de coordination des politiques économiques, et pourquoi cette coordination est si difficile à obtenir. Les économies sont liées, les décisions restent largement nationales, les intérêts ne coïncident pas toujours, et chacun redoute de faire l’effort dont les autres profiteraient. Sur le principe, l’action commune paraît raisonnable. Dans les faits, elle se heurte très vite aux calculs nationaux. 

Et c’est souvent là que commencent vraiment les ennuis.

* A vous de retrouver la ref... Indice: il y a des nains, des semi-hommes, etc...