Une politique monétaire unique, des politiques budgétaires autonomes mais contraintes

Christine Lagarde (présidente de la BCE/cheffe de la monnaie) et Emmanuel Macron (président de la France / chef de son budget)

La zone euro, il faut bien le dire, repose sur une idée à la fois brillante et légèrement inconfortable : on a fabriqué une monnaie unique sans fabriquer un vrai État unique. C’est ambitieux. C’est élégant. C’est aussi une source régulière de complications. Bref, c’est très européen.

Première spécificité : la politique monétaire est unique.

Autrement dit, les pays de la zone euro n’ont plus chacun leur monnaie, ni leur propre politique monétaire. La France, par exemple, ne peut plus décider seule de baisser ses taux d’intérêt pour relancer son économie, ni de les augmenter pour calmer l’inflation. Ce pouvoir-là n’est plus à Paris. Il est à Francfort, à la Banque centrale européenne.

Donc, dans la zone euro, ce n’est plus “un État, une monnaie”. C’est “plusieurs États, une monnaie”. Dit comme ça, on dirait un slogan. En réalité, c’est surtout une contrainte.

Et cette contrainte n’est pas arrivée par accident. Les États ont volontairement renoncé à une partie de leur souveraineté monétaire. Et ça, ce n’est pas rien. Une monnaie, normalement, c’est un attribut classique de la souveraineté. Avec le drapeau, l’armée, les timbres et les débats télévisés interminables.

Pourquoi accepter de perdre ce pouvoir ? D’abord pour faciliter les échanges économiques. Quand tous les pays utilisent la même monnaie, il n’y a plus de frais de change, plus d’incertitude liée aux variations des monnaies nationales, plus besoin de convertir les prix en permanence. Une entreprise allemande peut vendre en Espagne ou en France beaucoup plus facilement. Le marché commun devient plus fluide. Plus intégré. Plus simple. Enfin… relativement simple. On reste en Europe.

Mais il y avait aussi une autre idée derrière l’euro : éviter les “guerres des monnaies”. Avant la monnaie unique, certains États pouvaient être tentés de dévaluer leur monnaie pour rendre leurs exportations moins chères et gagner des parts de marché. C’est ce qu’on appelle une dévaluation compétitive : on baisse volontairement la valeur de sa monnaie pour aider ses entreprises à exporter davantage.

Le problème, c’est que si un pays fait ça, les voisins peuvent être tentés de répondre de la même manière. Puis les autres aussi. Et à la fin, tout le monde dévalue, tout le monde se méfie, et l’instabilité revient... Avec une forte inflayion en prime... Une sorte de concours collectif de baisse de monnaie. Pas exactement le rêve européen.

L’euro devait donc apporter de la stabilité monétaire entre les pays européens. On arrête les dévaluations nationales. On arrête les rivalités monétaires permanentes. En échange, les États abandonnent une partie de leur liberté d’action. C’est le principe même de l’Union économique et monétaire : davantage de stabilité commune, moins d’autonomie nationale.

Les nostalgique du Franc ont oublié les fortes inflation passée.

La différence est nette avec des pays comme la Suisse, qui garde sa monnaie et sa banque centrale, ou la Suède, qui est dans l’Union européenne mais pas dans la zone euro. Ces pays peuvent adapter leur politique monétaire à leur situation nationale. Si leur économie ralentit, ils réagissent. Si les prix s’emballent, ils réagissent. En France, non. Enfin, pas directement. Nous, nous avons une banque centrale mais commune. 

La BCE, elle, décide pour tout le monde. Son objectif principal, c’est la stabilité des prix. Plus simplement : éviter que l’inflation parte trop loin. Pour cela, elle joue sur les taux d’intérêt et sur les conditions du crédit. Quand les taux montent, emprunter devient plus coûteux, la demande ralentit, et les prix sont censés se calmer. Quand les taux baissent, le crédit devient plus facile, l’activité peut repartir, et tout le monde respire un peu mieux. Enfin, en théorie. En économie, la théorie est souvent impeccable. La réalité, elle, a parfois décidé de ne pas coopérer.

Le vrai problème, c’est qu’une seule politique monétaire doit s’appliquer à des pays qui n’ont pas toujours les mêmes besoins. L’un est en surchauffe. L’autre patine. L’un a besoin qu’on freine. L’autre qu’on l’aide à redémarrer. Et la BCE, au milieu de tout ça, doit choisir une seule direction pour tout le monde. Une seule. Pour des économies différentes. Forcément, cela arrange certains pays. Et cela en agace d’autres. Mais bon, l’uniforme a toujours eu ses limites.

Deuxième spécificité : la politique budgétaire, elle, reste nationale.

Et là, on touche au cœur du bricolage institutionnel européen. Les États ont abandonné leur souveraineté monétaire, mais ils conservent, en théorie, leur souveraineté budgétaire. Autrement dit, ils ne contrôlent plus la monnaie, mais ils gardent la main sur leurs dépenses publiques, leurs impôts, leur déficit et leur dette.

Enfin… “gardent la main”, oui. Mais pas totalement.  On le verra un peu plus loin... mais faisons comme-ci.

La monnaie est commune, mais chaque État garde ses impôts, ses dépenses, son déficit, sa dette. Donc, quand une crise arrive, chacun doit surtout se débrouiller avec ses propres moyens.

C’est là qu’on voit bien la différence avec les États-Unis. Eux ont une banque centrale unique, d’accord. Mais ils ont aussi un vrai budget fédéral. Donc, quand il faut soutenir l’économie, Washington peut lancer un plan de relance massif pour l’ensemble du pays. Il y a un centre politique et budgétaire capable d’agir à grande échelle.

En Europe, c’est beaucoup plus compliqué. L’Union européenne a bien un budget, mais il est limité. Très limité. Disons-le franchement : à l’échelle d’un continent, c’est un budget qui a parfois l’air de vouloir faire de grandes choses avec des moyens de poche.

Conséquence : dans la zone euro, les États ne font pas face aux crises à égalité. Les pays les plus solides peuvent dépenser davantage pour soutenir leur économie. Les pays déjà fragiles, eux, doivent faire attention à tout : à leur déficit, à leur dette, aux marchés financiers, à la confiance des créanciers, aux réactions de Bruxelles, et sans doute aussi à l’alignement des planètes. Cela fait beaucoup.

On l’a bien vu avec la crise des dettes souveraines... dans les années 2010. Certains pays ont été frappés de plein fouet. Et comme ils n’avaient ni leur propre monnaie, ni une vraie solidarité budgétaire fédérale pour les soutenir immédiatement, ils ont dû serrer la vis. D’où les politiques d’austérité. Le mot est élégant. Les effets, beaucoup moins.

Au fond, pendant longtemps, la logique européenne a ressemblé à ceci : on partage la même monnaie, mais chacun gère ses ennuis. Solidarité monétaire, autonomie budgétaire, et débrouille-toi avec ça. C’était un peu sec.

Il faut quand même reconnaître une évolution avec la crise du Covid. Cette fois, la réponse a été plus collective, plus solidaire, avec un plan de relance européen financé en partie par un endettement commun. Donc l’Europe a appris quelque chose. Lentement, certes. Mais elle a appris. Il ne faut pas la brusquer, elle est institutionnellement sensible.

Troisième spécificité : même quand les États gardent leur budget, ils ne font pas absolument ce qu’ils veulent.

Et non. Ce serait trop simple. Les politiques budgétaires nationales sont encadrées par des règles européennes. L’idée, au départ, n’est pas absurde : si plusieurs pays partagent la même monnaie, il faut éviter qu’un seul accumule des déficits énormes et des dettes incontrôlées, puis mette tout le monde en difficulté.

Parce qu’un pays peut perdre la confiance des marchés. Et dans une union monétaire, cette perte de confiance ne reste pas gentiment chez elle. Elle circule. Elle contamine. Elle inquiète tout le monde.

Et il faut bien comprendre une chose : quand un pays possède sa propre monnaie, il garde un outil de secours. Sa banque centrale peut, en dernière instance, créer de la monnaie, racheter de la dette publique, ou laisser sa monnaie se déprécier pour retrouver un peu d’air. Ce n’est pas magique, cela crée d’autres problèmes, notamment de l’inflation, mais cet outil existe.

Dans la zone euro, ce mécanisme est beaucoup plus limité, parce que les États ont abandonné leur souveraineté monétaire. Ils empruntent dans une monnaie qu’ils contrôlent moins directement. Et cela change énormément de choses.

Du coup, si un État accumule des déficits trop importants ou une dette jugée incontrôlable, les marchés financiers peuvent commencer à douter de sa capacité à rembourser. Les taux d’intérêt qu’il doit payer augmentent. Le coût de la dette grimpe. Et comme tous les pays partagent la même monnaie, la méfiance peut rapidement s’étendre à l’ensemble de la zone euro.

Autrement dit, dans une union monétaire, la mauvaise gestion budgétaire d’un seul pays peut devenir un problème collectif. Voilà pourquoi les autres États veulent des règles communes. Pas uniquement par obsession comptable — même si certains y prennent manifestement un plaisir personnel — mais parce qu’une monnaie unique suppose un minimum de confiance mutuelle.

Quand on partage la même monnaie, on partage aussi une partie des risques. Donc chacun surveille le voisin. Ce qui donne parfois l’impression que l’Europe fonctionne comme une copropriété extrêmement anxieuse.

Une monnaie commune adore la stabilité. Elle déteste les passagers qui jouent avec les extincteurs.

C’est pour cela qu’on a fixé des limites aux déficits publics et à la dette. Pendant longtemps, les règles étaient claires : déficit inférieur à 3 % du PIB, dette inférieure à 60 % du PIB. Des seuils simples, bien nets, bien propres. Presque rassurants. Le problème, c’est que l’économie réelle n’a pas toujours la délicatesse de rentrer dans les cases qu’on a préparées pour elle.

Ces règles ont souvent été critiquées parce qu’elles limitent la liberté des États en période difficile. Et la critique n’est pas absurde. Quand l’activité s’effondre, quand le chômage monte, quand les entreprises ferment, expliquer qu’il faut surtout rester très sage comptablement peut vite devenir un peu lunaire.

Mais l’argument inverse existe aussi. Sans règles communes, certains États pourraient être tentés de profiter de la crédibilité de l’euro pour mener des politiques budgétaires trop souples, puis laisser les autres gérer les conséquences. En gros : dépenser d’abord, mutualiser les ennuis ensuite. C'est un peu ce qu'on a reproché à la Grèce au début des années 2010. Et ça a bien secoué. On comprend que cela n’ait pas enchanté tout le monde, surtout en Allemagne, pays où la rigueur budgétaire n’est pas seulement une préférence : c’est presque un trait de caractère.

Pendant la crise sanitaire, ces règles ont été suspendues ou assouplies, parce qu’il fallait agir vite et fort. Heureusement. On voyait mal les gouvernements annoncer à des économies à l’arrêt : “Nous aurions aimé vous aider, mais le tableur Excel n’est pas d’accord.” Même l’Europe a parfois le sens des priorités.

Mais l’idée générale demeure : dans la zone euro, les États n’ont pas une totale liberté budgétaire. Ils doivent composer avec des règles communes, avec la surveillance européenne, avec les marchés financiers, et avec une architecture institutionnelle qui ne pardonne pas facilement les écarts.

Conclusion

Au final, la politique conjoncturelle dans l’Union économique et monétaire a quelque chose de profondément déséquilibré. La politique monétaire est centralisée. La politique budgétaire reste nationale, mais sous contrainte. Donc les États ont perdu une partie de leurs instruments traditionnels de souveraineté économique — notamment la maîtrise de la monnaie — sans disposer pour autant d’un véritable budget fédéral capable d’amortir les chocs à l’échelle de toute la zone.

Et c’est bien là le nœud du problème. La zone euro fonctionne avec une monnaie unique qui facilité les échange sur le marché unique, et qui évite la guerre des monnaie des pays entre eux... Mais elle fonctionne aussi, cette zone euro, avec des économies différentes, des budgets séparés et des intérêts parfois divergents. 

Sur le papier, c’est une union. Dans les faits, cela ressemble parfois à une colocation où tout le monde partage la chaudière, mais où chacun garde jalousement son porte-monnaie. Et ensuite, on s’étonne que l’ambiance se tende quand arrive la facture.